Aktvendimi për papranueshmëri i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Kosovës në rastin KI25/25, të parashtruar nga Komuna e Kamenicës, përbën një mundësi të humbur për të adresuar një nga problemet më të rëndësishme kushtetuese në raportet ndërmjet nivelit qendror dhe pushtetit lokal, përkatësisht imponimin e detyrimeve financiare ndaj komunave përmes kontratave kolektive të lidhura në nivel qendror, pa pjesëmarrjen, pëlqimin dhe planifikimin buxhetor të komunave.
Thelbi i rastit nuk ishte vetëm kërkesa individuale e një punonjëseje për kompensim të ushqimit gjatë punës. Thelbi kushtetues i rastit ishte shumë më i gjerë, nëse një kontratë kolektive e lidhur nga niveli qendror, pa pëlqimin e komunës si punëdhënëse dhe pa sigurim paraprak të mjeteve financiare, mund të prodhojë detyrime të drejtpërdrejta financiare për buxhetin komunal. Kjo çështje prek drejtpërdrejt kufijtë e vetëqeverisjes lokale, autonominë financiare të komunave, parimin e ligjshmërisë buxhetore dhe ndarjen funksionale të përgjegjësive ndërmjet pushtetit qendror dhe atij lokal.
Megjithatë, Gjykata Kushtetuese zgjodhi ta trajtojë çështjen kryesisht si pretendim për “zbatim të gabuar të ligjit” nga gjykatat e rregullta dhe jo si çështje të mirëfilltë kushtetuese. Me këtë qasje, Gjykata iu shmang pyetjes kryesore, a mund të trajtohet një kontratë kolektive si burim i detyrimit financiar me efekt të ngjashëm me ligjin material, kur subjekti që ngarkohet me pagesë, komuna, nuk ka qenë palë reale në negocim, nuk ka dhënë pëlqimin dhe nuk ka pasur mundësi të planifikojë detyrimin brenda kornizës së saj buxhetore?
Kjo shmangie është veçanërisht problematike për faktin se në rastin KO139/18, të paraqitur nga Komuna e Skenderajt, vetë Gjykata Kushtetuese kishte konstatuar se kontrata kolektive nuk është akt publik në kuptimin kushtetues për t’u kontestuar drejtpërdrejt përmes kontrollit abstrakt. Mirëpo, në rastin KI25/25, kur çështja u paraqit përmes një aktgjykimi gjyqësor konkret, Gjykata prapë nuk pranoi të hyjë në thelbin kushtetues të problemit. Kjo krijon një vakuum serioz të mbrojtjes kushtetuese! Kontrata kolektive nuk mund të kontestohet drejtpërdrejt si akt publik, por njëkohësisht as zbatimi i saj nga gjykatat e rregullta nuk shqyrtohet si problem kushtetues, edhe kur ajo trajtohet në praktikë si ligj material dhe si bazë për detyrime financiare ndaj komunave.
Në këtë mënyrë, Gjykata Kushtetuese la të pazgjidhur një kundërthënie themelore, nëse kontrata kolektive nuk është akt publik, si mund të ketë efekt të përgjithshëm, detyrues dhe financiar ndaj komunave që nuk kanë qenë palë nënshkruese? Dhe nëse gjykatat e rregullta e zbatojnë atë si normë me fuqi të përgjithshme detyruese, a nuk krijohet pikërisht atëherë një çështje kushtetuese për hierarkinë e normave, për ligjshmërinë e detyrimeve buxhetore dhe për autonominë lokale?
Krahasimi me praktikën kushtetuese të Portugalisë e bën këtë mungesë edhe më të dukshme. Në Vendimin Nr. 494/2015, Gjykata Kushtetuese e Portugalisë shpalli jo kushtetuese normat që i jepnin qeverisë qendrore kompetencë për të ndërhyrë në lidhjen dhe nënshkrimin e marrëveshjeve kolektive për stafin e pushtetit lokal. Gjykata Kushtetuese e Portugalisë theksoi se pushteti lokal, si punëdhënës publik, ka një sferë të mbrojtur autonomie, e cila përfshin edhe çështjet e personelit, organizimit dhe detyrimeve që rrjedhin nga marrëdhënia e punës. Sipas kësaj qasjeje, shteti mund të vendosë korniza të përgjithshme ligjore, por nuk mund të ndërhyjë rast pas rasti në mënyrë që të zbrazë autonominë lokale nga përmbajtja e saj reale.
Rasti portugez është i rëndësishëm për Kosovën, jo sepse rrethanat ligjore janë identike, por sepse parimi kushtetues është i krahasueshëm. Kur marrëveshjet kolektive prekin drejtpërdrejt strukturën e shpenzimeve, personelin dhe buxhetin e pushtetit lokal, komunat nuk mund të trajtohen si subjekte pasive ndaj detyrimeve të krijuara nga qendra. Nëse niveli qendror negocion ose nënshkruan marrëveshje që prodhojnë detyrime për komunat, pa mekanizëm të qartë ligjor për përfaqësimin e tyre dhe pa sigurim të mjeteve financiare, atëherë preket vetë substanca e autonomisë lokale.
Në rastin KI25/25, Gjykata Kushtetuese kishte mundësi të zhvillonte një standard kushtetues të qartë, kontratat kolektive mund të jenë instrumente të rëndësishme për mbrojtjen e të drejtave të punëtorëve, por ato nuk mund të shndërrohen në mekanizëm për bartjen automatike të detyrimeve financiare te komunat pa pëlqim institucional dhe pa respektim të autonomisë buxhetore. Ky standard do të mund të balanconte dy vlera kushtetuese, mbrojtjen e të drejtave të punëtorëve dhe mbrojtjen e vetëqeverisjes lokale.
Në vend të kësaj, Gjykata e kufizoi analizën brenda doktrinës së “shkallës së katërt”, duke e trajtuar çështjen si mosmarrëveshje të zakonshme për interpretimin e ligjit nga gjykatat e rregullta. Kjo qasje është tepër formaliste. Kur një gjykatë e rregullt i jep një kontrate kolektive efekt të tillë që ajo prodhon detyrime financiare ndaj një komune, pavarësisht mungesës së pëlqimit të saj dhe pavarësisht natyrës jo-publike të kontratës kolektive, çështja nuk mbetet më vetëm në nivelin e interpretimit të ligjit. Ajo shndërrohet në çështje të hierarkisë normative, të legalitetit financiar dhe të kufijve kushtetues të ndërhyrjes së pushtetit qendror në vetëqeverisjen lokale.
Ky rast gjithashtu rihap debatin më të gjerë për qasjen e Gjykatës Kushtetuese ndaj kërkesave individuale. Në praktikë, një numër shumë i madh i kërkesave individuale shpallen të papranueshme, shpesh me arsyetime standarde mbi “qartazi të pabazuara”, “shkallë të katërt” ose “mosmbështetje të mjaftueshme të pretendimeve”. Natyrisht, Gjykata Kushtetuese nuk mund dhe nuk duhet të jetë gjykatë e rregullt e instancës së katërt. Mirëpo, përdorimi i tepruar i këtyre formulave rrezikon ta dobësojë funksionin e saj si garantuese e të drejtave dhe lirive kushtetuese në raste konkrete.
Në anën tjetër, Gjykata duket shumë më e gatshme të trajtojë kërkesat institucionale të tipit KO. Kjo qasje krijon një pabarazi funksionale në qasjen në drejtësi kushtetuese. Çështjet kushtetuese nuk lindin vetëm nga konfliktet ndërmjet institucioneve. Ato shpesh shfaqen pikërisht në rastet individuale, ku një aktgjykim konkret prodhon pasoja reale financiare, pronësore ose institucionale. Kur Gjykata nuk i sheh këto raste si mundësi për zhvillim të standardeve kushtetuese, ajo kufizon rolin e saj në mbrojtjen praktike të Kushtetutës.
Rasti KI25/25 ishte pikërisht një rast i tillë. Ai nuk kërkonte nga Gjykata që të zëvendësonte gjykatat e rregullta në interpretimin e çdo dispozite të Ligjit të Punës. Ai kërkonte që Gjykata të sqaronte nëse zbatimi i kontratës kolektive si burim i detyrimit financiar ndaj komunës, pa pëlqimin e saj dhe jashtë kontrollit të saj buxhetor, është i pajtueshëm me Kushtetutën. Ky është dallim thelbësor.
Prandaj, papranueshmëria në KI25/25 nuk është thjesht rezultat procedural. Ajo është një vendim me pasoja institucionale. Duke mos hyrë në merita, Gjykata la të paadresuar një problem që prek të gjitha komunat e Kosovës dhe që mund të vazhdojë të prodhojë detyrime të konsiderueshme financiare mbi buxhetet lokale, pa një standard të qartë kushtetues. Nëse kontratat kolektive të nivelit qendror vazhdojnë të zbatohen ndaj komunave si ligj material, ndërsa komunat nuk kanë mjet efektiv për të kontestuar këtë efekt para Gjykatës Kushtetuese, atëherë autonomia lokale mbetet më shumë deklaratë normative sesa garanci reale.